Bretagne Vivante - Section Rade de Brest

Le rapport Boulard sur les normes : copié et bâclé !

On pourrait croire, dans un premier temps, que le Rapport de la mission contre l’inflation normative réalisé par Alain LAMBERT et Jean-Claude BOULARD ne concerne pas la lutte contre le projet d’aéroport à Notre-Dame-des-Landes. Comme le montre l’analyse qu’on lira ci-dessous et qui a été réalisée pour les Naturalistes en lutte par un juriste spécialiste du droit de l’environnement, il met en évidence l’importance de la bataille menée pour un strict respect des lois de protection de la nature et l’enjeu des dérives observées dans l’élaboration des mesures compensatoires.

Du copié - collé

On peut espérer que le manque de sérieux des rapporteurs vaudra à leur « travail » un rapide oubli. Mais avant, les Naturalistes en lutte souhaitent attirer l’attention sur la liste des zonages qui est donnée dans le « Rapport Boulard » pour en dénoncer l’empilement : « La multiplication des zones accompagne celle des schémas pour fragmenter l’espace, superposer des règles, accumuler les normes. (…) Le moment est venu de revisiter les schémas et les zones pour redonner de l’unité au territoire et de la liberté aux acteurs. » (p. 41). Or, la liste présentée qui illustre ces belles affirmations comporte au moins un zonage qui n’existe pas (la « zone écologique contrôlée ») et un zonage qui n’existe qu’au Québec (la « zone d’exploitation contrôlée ») ! Ces erreurs qui viennent du pompage direct mais non référencé de la liste sur Internet (très probablement sur le site d’aide aux profs http://www.aideauxprofs.org/Index.a...). Voilà des comportements dont même les élèves de seconde comprennent vite la stupidité mais qui ne gênent pas des rapporteurs issus du Conseil d’État et de la Cour des comptes ! Leur cas est d’autant plus grave qu’ils n’ont pas hésité à dénoncer le copié-collé dans le même rapport : « Une formule s’est développée depuis une dizaine d’années : celle de la mise en place de schémas pour cadrer l’action dans la plupart du domaine de l’intervention publique. Nous avons recensé soixante sept schémas qui nourrissent les sociétés prestataires d’études... qui les élaborent en faisant souvent du copier-coller. »

La protection de la faune et de la flore est-t-elle une norme inutile ?

Dans le rapport remis au premier ministre le 26 mars 2013, Alain LAMBERT et Jean-Claude BOULARD établissent, parmi un ensemble relativement pauvre de propositions, une attaque injustifiée contre la législation protégeant la faune et la flore, en citant expressément plusieurs exemples de projets retardés ou annulés en raison de présence de faune ou flore protégées. Les attaques citent de manière caricaturale trois affaires, en se gardant bien entendu d’être complet, objectif ou précis sur celles-ci. Ces caricatures n’appellent pas à commentaire autre que le constat qu’on est en présence d’un cas manifeste d’instrumentalisation de faits divers (doit-on appeler cela du « populisme » ?). Aussi, le rapport s’attaque d’une manière injustifiée au rôle de l’autorité environnementale sans aucun discernement, ni même prise en compte des autres travaux sur ce sujet, ainsi qu’au rôle des DREAL dans la structure administrative sur la protection de l’environnement, là encore, en étant mal informé et complètement caricatural.

La caricature va jusqu’à l’exposé de la personnalité de Jean-Claude Boulard, « il a pu parfois, sans délai, sans autorisation, sans schéma directeur préalable et sans étude d’impact, prendre des décisions utiles à ses concitoyens. » Un élu local se vante de prendre des décisions sans autorisations ? Sans études d’impact ? On imagine de même sans consultations, ni participations du public ? Et on va essayer de nous faire avaler que des décisions ainsi fondées seraient utiles aux concitoyens ? Libre à chacun de croire au mythe de l’homme éclairé prenant seul et sans autorisation ni consultation des décisions éclairées pour le bien de tous. Si c’est cela l’avenir de la prise de décision en démocratie… Peut-être convient-il de s’en inquiéter.

Parmi les sujets mal traités par le rapport, celui des espèces protégées figure en bonne place, et mérite quelques commentaires, tant son traitement a de quoi heurter les objectifs fondamentaux de la protection de l’environnement.

Note préliminaire sur la méthode de travail des rapporteurs.

Les auteurs tentent une véhémente critique sans connaître la moitié des dispositions législatives et européennes sur ce sujet, ni même fonder scientifiquement leurs critiques. Ils le font sans consulter d’experts sur le sujet, sans consulter les associations actrices, ni même les acteurs principaux. Les DREAL et DDTM (services de l’État) n’ont pas été consultées, ni le ministère de l’environnement, ni même les organes placés auprès de lui, on pense notamment au conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD). La seule bibliographie présente dans le rapport est une série d’articles de presse, qui n’ont aucun caractère scientifique.

Le fond des propos sur les espèces protégées : un simple discours d’opinion non scientifique, mal renseigné, et aboutissant à des conclusions franchement pas sérieuses.

Le propos mérite ici qu’on reproduise l’extrait du rapport sur les espèces protégées :

« Dans le cas d’aménagement urbain ou rural ayant des conséquences sur des éléments de flore ou de faune protégée, il est clair que selon les mesures de compensation imposées, les conditions de réalisation de l’aménagement ne seront pas les mêmes. Une interprétation stricte des normes de protection peut conduire à des surcoûts, des retards et même un abandon pur et simple.

Les règles interprétées trop rigoureusement permettent souvent, sous le couvert de la protection environnementale d’une espèce, de protéger une espèce qui ne l’est pas : les riverains hostiles au projet d’aménagement.

À l’inverse, à partir d’une appréciation facilitatrice, des mesures raisonnables de compensation peuvent sauver le projet. »

Les deux passages surlignés en gras ont attiré notre attention. Celui sur « les riverains hostiles au projet d’aménagement » est d’une telle bassesse qu’il ne mérite aucun commentaire en réponse.

A – Pourquoi doit-on faire une interprétation stricte des normes de protection des espèces vulnérables ?

Les auteurs semblent soudainement apprendre qu’en matière de protection des espèces, les normes sont strictes. Approfondissons ce sujet.

Quelles sont les sources normatives ?

La loi de 1976 sur la nature : les espèces (animales ou végétales) pour lesquelles les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la protection bénéficient d’interdictions d’atteintes à leur préservation strictes. À part quelques détails rédactionnels, concernant la protection de la faune et de la flore, les articles de la loi de 1976 n’ont quasiment pas été modifiés, hormis en 2006, où il a été introduit la possibilité, sous strictes conditions, de déroger à la protection de la faune et de la flore (raison impérative d’intérêt public majeur, pas d’autres solutions satisfaisantes, bon état de conservation des populations impactées). Les directives « oiseaux » et « habitats » de l’Union européenne (1979 et 1992). La directive « oiseaux » a été réécrite à droit constant en 2011. Ces directives prévoient une protection stricte des espèces qui y sont mentionnées en annexe, avec la possibilité de dérogation pour les raisons impératives d’intérêt public majeur, d’absence d’autres solutions, et du bon état de conservation… Ensuite, il existe de multiples arrêtés qui listent les espèces protégées. En fonction des évolutions biologiques des espèces, ces arrêtés sont parfois modifiés. Par exemple, le campagnol amphibie a été rajouté à la liste des espèces protégées en septembre 2012.

Les auteurs ont donc raison d’écrire que ces normes sont appliquées strictement. C’est d’ailleurs ce qui ressort de la jurisprudence de l’Union européenne. Jurisprudence qui explique très bien pourquoi dans le domaine de la protection de la biodiversité, l’interprétation des normes est stricte :

CJUE, 15 mars 2012, commission contre Pologne, affaire C 46/11, point n° 29 :

« L’article 16 de la directive “habitats”, qui définit de manière précise les critères sur la base desquels les États membres peuvent prévoir des dérogations aux interdictions énoncées aux articles 12 à 15 de celle-ci, lesquelles forment un ensemble cohérent de normes qui imposent aux États membres d’instaurer des régimes de protection stricte des espèces animales et végétales concernées, constitue une disposition d’exception au système de protection prévu par cette directive. Par conséquent, cet article 16 doit être interprété de manière restrictive (voir arrêt du 10 mai 2007, Commission/Autriche, précité, points 109 et 110). »

Et encore, CJUE, 16 février 2012, affaire C 182/10, question préjudicielle de la cour de constitutionnelle Belge :

« 75. L’intérêt de nature à justifier, au sens de l’article 6, paragraphe 4, de la directive “habitats”, la réalisation d’un plan ou d’un projet doit être à la fois “public” et “majeur”, ce qui implique qu’il soit d’une importance telle qu’il puisse être mis en balance avec l’objectif de conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage poursuivi par cette directive. »

Pourquoi les normes en matière d’espèces protégées sont strictes ?

La cour de justice de l’Union européenne l’explique très bien. Des principes de protection ont été édictés, dès lors, toute dérogation à ces principes ne peut qu’être d’interprétation stricte. Notez ici qu’on n’est pas dans une situation d’incertitude sur l’interprétation. Qui plus est, toute décision qui affecte les espèces protégées doit être mise en balance avec l’objectif de conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage.

B – Les mesures de compensation, même raisonnables, ne peuvent et ne doivent pas pouvoir toujours sauver un projet.

« À l’inverse, à partir d’une appréciation facilitatrice, des mesures raisonnables de compensation peuvent sauver le projet ».

Difficile de comprendre dans ces écritures quelle peut être l’intention ou la pensée des auteurs. Heureusement, ceux-ci nous renvoient avec un (1) à une annexe. Dans cette annexe, trois exemples d’affaires qui ont fait monter sur le devant de la scène des espèces protégées sont mentionnées. On cite le pique-prune, l’hélianthème faux alyson et l’escargot de Quimper. Tout est déjà fait pour introduire la confusion : les espèces mentionnées sont soit suffisamment imprécises et inconnues pour qu’elles nous paraissent lointaines. C’est sûr, vous ne trouverez jamais dans un supermarché une peluche de pique-prune ou d’escargot de Quimper. Pourtant, l’intérêt biologique de leur protection est aussi important que celui de l’ours polaire ou du loup.

La description qui est faite des affaires est caricaturale, et ne permet absolument pas de faire avancer la réflexion sur le sujet traité.

Si on résume ce que proposent les auteurs du rapport, c’est que dans les situations où il y a impact d’un projet sur une espèce protégée, il faudrait :

1/ interpréter de manière souple la législation sur les espèces protégées ;

2/ proposer des mesures compensatoires raisonnables qui permettent la réalisation du projet.

Ces deux propositions sous-entendues ne sont pas acceptables de notre point de vue.

Qu’est-ce qu’une interprétation souple ?

Au contraire des auteurs, nous pensons qu’une interprétation dite souple va à l’encontre de la sécurité juridique des opérations. Si on crée de nouvelles marges d’interprétation, les porteurs de projet pourraient se retrouver dans des situations d’incertitudes complètes. La situation actuelle est en fait assez simple : si vous trouvez une espèce protégée sur le site de votre projet, faites demi-tour, à moins de disposer d’une raison impérative d’intérêt public majeur pour continuer !

Ensuite, une interprétation souple est contraire au droit de l’Union européenne et à la manière de fonctionner du droit français. Quand on édicte des interdictions, ce n’est pas pour immédiatement dire qu’on peut les interpréter souplement… Surtout lorsqu’elles sont précises. S’il est interdit de détruire un scarabée pique-prune, comment interpréter souplement cette interdiction (non, mais, en fait, on ne lui a arraché qu’une seule patte, il devrait continuer à se maintenir dans un bon état de conservation…) ? Ce n’est pas sérieux…

Arrêtons de faire souffrir la sécurité juridique, et l’égalité devant la loi… car on sait bien qu’interpréter souplement une norme permet aux personnes les mieux armées d’obtenir davantage.

Qu’est-ce que des mesures compensatoires raisonnables ?

À travers une phrase anodine dans leur rapport, les auteurs ont mis le pied dans un débat important qui secoue l’entière communauté des scientifiques de l’environnement (mais aussi des quelques juristes qui réfléchissent sur ce sujet). À partir de quand accepte-t-on des mesures compensatoires ? Quelles mesures compensatoires accepte-t-on ?

Suite à la loi Grenelle I, on avait édicté en doctrine « éviter, réduire, compenser » : on commence par éviter, puis ensuite par réduire et, si on n’y arrive pas, on compense. Cette doctrine est évidemment critiquée :

Dans son application, les phases éviter et réduire sont souvent négligées. Mais elles ont au moins le mérite d’être demandées, et leur méconnaissance évidente peut être sanctionnée par les tribunaux. Dans son principe même, la doctrine est critiquée, car compenser la nature, d’un point de vue écologique c’est difficile, voire même impossible pour certains milieux, tant les systèmes écologiques sont complexes. La littérature scientifique sur ce sujet est abondante, on ne reviendra pas dessus. C’est d’ailleurs un casse-tête pour le patricien du droit que d’aller porter devant un tribunal des questions juridiques portant sur la qualité de mesures écologiques, tant il est difficile dans le droit de prendre en compte la complexité de l’écologie.

La difficulté à imposer des mesures compensatoires qui prennent en compte la complexité des systèmes écologiques est d’ailleurs un argument supplémentaire pour insister sur l’exigence de d’abord chercher à éviter et réduire avant de détruire (puis tenter de compenser).

Les résultats des compensations (et l’exemple du pique-prune peut être repris !) sont d’ailleurs souvent peu satisfaisants.

Ce que proposent les auteurs, c’est tout simplement de revenir sur la doctrine « éviter, réduire, compenser » pour adopter une doctrine « détruire et compenser ».

Nous ne pouvons que marquer notre désaccord avec cette manière de procéder. Il suffirait finalement de payer une taxe lors de la réalisation de chaque projet, à laquelle correspondrait une compensation, qui serait réalisée de manière automatique. Nous ne croyons pas que ce mode de fonctionnement pourrait être bénéfique pour la nature.

Alors, nous pensons que ce rapport, sur la question de la biodiversité, est une terrible régression, juridique, écologique et intellectuelle. On revient en arrière et on balaye toutes les réflexions qui ont actuellement lieu sur ces sujets.

La vision qu’ont les auteurs du rapport des procédures de décision en matière d’environnement est elle aussi minable. Il faudrait : supprimer les DREAL et faire du préfet de département l’autorité environnementale unique, puis supprimer les pouvoirs de contrôle de légalité du préfet. Rien dans tout cela ne va dans le bon sens. D’abord parce que faire du préfet l’autorité environnementale (qui a pour rôle de donner un avis sur une étude d’impact) prive les citoyens d’un avis d’une autorité indépendante dans bien des cas (car le préfet est dans nombre de décisions environnementales également l’autorité décisionnaire). Ensuite parce que même si on a privé ces dernières années les préfets des moyens et compétences humaines qu’ils avaient pour réaliser le contrôle de légalité des actes des collectivités locales (RGPP et LOLF obligent… Monsieur Lambert le sait bien), cet outil reste encore utile pour mettre fin à des décisions illégales de collectivités locales. Les auteurs, tous deux élus locaux par ailleurs, peuvent observer que ces décisions illégales sont encore régulières (la jurisprudence administrative en regorge), et portent souvent atteintes à l’environnement. Enfin, concernant les DREAL, les associations critiquent souvent les positions de celles-ci, mais force est de constater qu’on y trouve des compétences, et un interlocuteur qui est capable de montrer une indépendance et de l’intelligence dans des situations conflictuelles. Et aussi parce que modifier la structure administrative de l’État tous les cinq ans, cela est plutôt perturbant.

S’il vous plaît, monsieur le Premier Ministre, ne donnez pas suite aux propositions désastreuses de messieurs Lambert et Boulard : ne détruisez pas les normes qui servent à protéger la nature !

Romain Ecorchard, juriste en droit de l’environnement.


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